解讀：巴西、歐盟和美國(guó)低碳電力行業(yè)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)
高度重視監(jiān)管是降低電力行業(yè)排放關(guān)鍵
———巴西、歐盟和美國(guó)低碳電力行業(yè)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的解讀
中國(guó)電力報(bào) 中電新聞網(wǎng)記者 徐瑤
近日，深圳輸配電價(jià)改革試點(diǎn)首個(gè)監(jiān)管周期（3年）的電網(wǎng)輸配電準(zhǔn)許收入和輸配電價(jià)已獲批復(fù)。這標(biāo)志著深圳輸配電價(jià)改革試點(diǎn)工作進(jìn)入正式實(shí)施階段，是我國(guó)電力市場(chǎng)化改革的一個(gè)重大突破。而本次改革中，著重加強(qiáng)了電網(wǎng)監(jiān)管和成本約束激勵(lì)機(jī)制。日前，由世界銀行、能源部門管理援助項(xiàng)目（ESMAP），以及睿博能源智庫(kù)（RAP）共同撰寫的《低碳電力行業(yè)監(jiān)管：巴西、歐盟和美國(guó)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)》報(bào)告中，通過(guò)對(duì)美國(guó)等國(guó)家的電力行業(yè)結(jié)構(gòu)和規(guī)劃、監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能和能效的研究，為我國(guó)電力改革提出一些可借鑒的意見(jiàn)。
一切監(jiān)管都應(yīng)該是激勵(lì)性的
從報(bào)告中可以看出，無(wú)論是美國(guó)、巴西還是歐洲，監(jiān)管機(jī)構(gòu)都積極參與了電力行業(yè)的規(guī)劃，并且在很大程度上左右著電力行業(yè)的資源組合、運(yùn)行成本和碳排放量。而在監(jiān)管過(guò)程中，都面臨著同樣的問(wèn)題———如何調(diào)動(dòng)充足的低排放資源、并保證充分的靈活性來(lái)支持可再生能源的發(fā)展。通過(guò)對(duì)報(bào)告的研究，我們不難發(fā)現(xiàn)，在這些國(guó)家無(wú)論是政策制定部門和監(jiān)管部門都已經(jīng)認(rèn)識(shí)到“一切監(jiān)管都應(yīng)該是激勵(lì)性的”，電力監(jiān)管部門最重要的工作就是讓營(yíng)利性的電網(wǎng)企業(yè)的行為與社會(huì)和環(huán)境發(fā)展目標(biāo)統(tǒng)一起來(lái)。
例如在美國(guó)，雖然聯(lián)邦政府會(huì)有監(jiān)管職責(zé)，但各州的公用事業(yè)委員會(huì)（PUCs）承擔(dān)了大部分監(jiān)管責(zé)任。各州的PUCs在法律上獨(dú)立于政府其他部門（包括州和聯(lián)邦政府），他們負(fù)責(zé)監(jiān)督和審批零售價(jià)格，售電收入，采購(gòu)和施工計(jì)劃，以及由電力公司開展的終端能效項(xiàng)目。PUCs往往也會(huì)采用可再生能源組合標(biāo)準(zhǔn)（RPS）等作為工具對(duì)電網(wǎng)企業(yè)執(zhí)行環(huán)境目標(biāo)的進(jìn)展情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)和執(zhí)法。從廣義上講，由PUCs監(jiān)督所進(jìn)行的監(jiān)管是為了確保電網(wǎng)企業(yè)提供安全，充足和可靠的服務(wù)，保證服務(wù)的價(jià)格（或收入）合理，能夠補(bǔ)償被監(jiān)管企業(yè)在對(duì)客戶服務(wù)中所發(fā)生的成本（包括投資的回報(bào)）。
美國(guó)的監(jiān)管激勵(lì)機(jī)制使得電網(wǎng)公司的績(jī)效指標(biāo)從原來(lái)的唯一指標(biāo)售電量轉(zhuǎn)變?yōu)榘ㄆ渌己藰?biāo)準(zhǔn)（比如提供能效）。
而我國(guó)應(yīng)提高電網(wǎng)公司和電力行業(yè)等其他企業(yè)的財(cái)政狀況透明度，研究電網(wǎng)公司的收入和終端能效之間的聯(lián)系。之后，便可設(shè)計(jì)激勵(lì)機(jī)制以調(diào)節(jié)電網(wǎng)公司的積極性和績(jī)效。
降低排放模式多樣并存
目前美國(guó)等地區(qū)，電力行業(yè)幾乎都打破了垂直一體化電網(wǎng)公司的格局（自建發(fā)電廠，或者通過(guò)嚴(yán)密監(jiān)督的招標(biāo)過(guò)程，根據(jù)長(zhǎng)期合同從獨(dú)立的發(fā)電公司收購(gòu)電力），并引入了批發(fā)市場(chǎng)和零售市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，只是各地區(qū)“自由化”的程度不一。這種做法一直是歐盟和美國(guó)一些州的工作重點(diǎn)，部分歐盟國(guó)家已沿這條路線走得更遠(yuǎn)。但是，我們看到，無(wú)論選擇哪種模式，高度重視監(jiān)管都是降低電力行業(yè)排放的關(guān)鍵。
報(bào)告中列出的市場(chǎng)自由化的案例表明，電力行業(yè)應(yīng)作出規(guī)劃，以明確實(shí)施結(jié)果、確保取得理想的市場(chǎng)效果。換言之，市場(chǎng)不能設(shè)計(jì)市場(chǎng)本身，必須由管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管（并在必要時(shí)加以調(diào)整），確保實(shí)現(xiàn)諸如減排等政策主旨。在歐盟，有關(guān)市場(chǎng)設(shè)計(jì)的討論背景是以長(zhǎng)期的碳排放目標(biāo)與清潔能源政策、高比例可再生能源情景方案和能效成本效益的分析結(jié)果為框架的。
許多“傳統(tǒng)”的電力行業(yè)模式也可以憑借低成本、可靠性滿足電力需求，同時(shí)做到降低排放。這又回到了主題———監(jiān)管是關(guān)鍵。美國(guó)一些州或多或少保留了傳統(tǒng)模式，卻已走在了減排的前列。與此同時(shí)，巴西也設(shè)計(jì)并實(shí)施了一套創(chuàng)新機(jī)制———拍賣發(fā)電與輸電建設(shè)的長(zhǎng)期合同———適合既非“自由化”、也非“傳統(tǒng)”的模式，對(duì)需求量快速增長(zhǎng)且受體制制約的發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，無(wú)異于是提高可再生能源發(fā)電能力的一計(jì)良策。我國(guó)的問(wèn)題不是如何使電力行業(yè)自由化，而是如何利用國(guó)際最佳實(shí)踐的監(jiān)管案例、設(shè)計(jì)出最適合我國(guó)國(guó)情 與需求，且能以低成本、低風(fēng)險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)能效與環(huán)境長(zhǎng)期目標(biāo)的監(jiān)管模式。
將能效視為電力行業(yè)的一種資源
從報(bào)告中看出，歐美等地區(qū)管理需求側(cè)資源（尤其是終端能效）大多由監(jiān)管機(jī)構(gòu)、電力規(guī)劃方和電網(wǎng)公司負(fù)責(zé)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)要求將終端能效等同于傳統(tǒng)發(fā)電和輸配電資源，甚至有時(shí)要其作為 “優(yōu)先資源”。這些要求和監(jiān)管規(guī)定均建立在無(wú)可爭(zhēng)辯的強(qiáng)有力的事實(shí)之上，表明了能效是一種豐富而廉價(jià)的資源，可作為節(jié)省成本和減少排放的強(qiáng)大工具。
我國(guó)已經(jīng)制定了一系列優(yōu)秀的政策用以推進(jìn)能效，其中包括“萬(wàn)家企業(yè)節(jié)能低碳行動(dòng)”項(xiàng)目、節(jié)能監(jiān)督制度以及各種規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。如果將這一長(zhǎng)期承諾納入良好設(shè)計(jì)的電力行業(yè)規(guī)劃中，考慮包括能效在內(nèi)的各種資源的所有成本和效益，那么，就極有可能發(fā)掘出更多取代燃煤發(fā)電廠、減少排放的機(jī)會(huì)。我國(guó)于2010年出臺(tái)的《電力需求側(cè)管理辦法》，向建立電網(wǎng)企業(yè)能效義務(wù)邁出了關(guān)鍵的第一步。然而仍有許多工作要做：加大節(jié)能義務(wù) （當(dāng)前的目標(biāo)是不低于上年售電量的0.3%，最大用電負(fù)荷的0.3%）、將重點(diǎn)放在終端能效上 （而不是電網(wǎng)企業(yè)的內(nèi)部節(jié)能）、加強(qiáng)評(píng)估、監(jiān)測(cè)和驗(yàn)證需求側(cè)管理投資。
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